Il Collegio, dando continuità all’orientamento espresso sul punto dalla giurisprudenza contabile (Sezione regionale Lombardia n. 665/2011/PAR), valuta che la previsione di una polizza assicurativa a beneficio di propri dipendenti, “poiché limita l’applicazione di una regola generale (quella della responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati a terzi nell’esercizio delle funzioni) non può essere applicata oltre i casi e i tempi da essa considerati” e che, quindi, necessiti di manifesta base normativa.
Lo ha affermato la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Sardegna con deliberazione n. 6/2021/PAR.
In altri termini, partendo dal presupposto che la regola generale è quella della responsabilità diretta del lavoratore pubblico (art. 28 della Costituzione e art. 22 del d.p.r. n. 3/1957), la possibilità per l’amministrazione di farsi carico delle spese connesse all’assicurazione viene ad assumere il carattere di norma eccezionale (Sezione regionale Piemonte n. 126/2017/PAR) e, così qualificata, ricade nel disposto dell’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile (c.d. Preleggi) per cui le leggi “che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”. Il divieto di estensione analogica delle norme eccezionali (la cui ratio si rinviene nell’esigenza di non allargare le deroghe alla disciplina generale facendo applicazione, nei casi sprovvisti di apposita disciplina, della norma di carattere generale secondo il principio quod contra rationem iuris receptum est, non est producendum ad consequentias) impedisce di applicare al verificatore la regola della copertura assicurativa a carico dell’amministrazione di appartenenza prevista, in virtù di norma di carattere eccezionale (tale essendo l’art. 24, comma 4, d. lgs. n. 50/2016) per l’incaricato alla progettazione. E neppure l’art. 26 del d.lgs. n. 50/2016 può essere assunto a referente normativo per la sottoscrizione della polizza assicurativa del verificatore c.d. interno dato che non ne contempla né l’obbligo e né la facoltà.
Nel caso di specie, precisa ancora la Sezione, il canone interpretativo “ubi eadem ratio, ibi eadem iuris dispositio” è precluso dal carattere eccezionale della normativa in discorso e recede a fronte del diverso criterio “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”.
Acclarata l’assenza, all’interno del d.lgs. n. 50/2016, di una norma che, riproducendo l’abrogato art. 112, comma 4-bis del d.lgs. n. 163/2006, obblighi l’ente all’assicurazione del verificatore con costi a proprio carico, la Sezione segnala tuttavia un alternativo percorso giuridico che rimette alla facoltà dell’ente la possibilità di concludere simili polizze.
Come noto, infatti, per effetto della c.d. privatizzazione del pubblico impiego, avviata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e proseguita con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, tra le fonti giuridiche per la disciplina del rapporto di lavoro del personale delle amministrazioni pubbliche ex art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001 (“Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” – c.d. Testo unico del pubblico impiego – Tupi), Comuni inclusi, è da annoverare la contrattazione collettiva nazionale, cui fa riferimento anche l’art. 89 del Tuel.
Ordunque, procedendo nella disamina delle disposizioni contrattuali vigenti è dato individuare il fondamento giuridico di una polizza assicurativa a beneficio dei verificatori c.d. interni nell’art. 43 del CCNL per il personale del comparto Regioni e autonomie locali (oggi comparto Funzioni locali) del 14 settembre 2000, riservato alla disciplina della “Copertura assicurativa”, che al punto 1. prevede che “Gli enti assumono le iniziative necessarie per la copertura assicurativa della responsabilità civile dei dipendenti ai quali è attribuito uno degli incarichi di cui agli art. 8 e ss. del CCNL del 31.3.1999, ivi compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo e colpa grave. Le risorse finanziarie destinate a tale finalità sono indicate nei bilanci, nel rispetto delle effettive capacità di spesa”. A sua volta, l’art. 8 (“Area delle posizioni organizzative”) del CCNL del 31 marzo 1999 dispone che “1. Gli enti istituiscono posizioni di lavoro che richiedono, con assunzione diretta di elevata responsabilità di prodotto e di risultato: a) lo svolgimento di funzioni di direzione di unità organizzative di particolare complessità, caratterizzate da elevato grado di autonomia gestionale e organizzativa; b) lo svolgimento di attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione correlate a diplomi di laurea e/o di scuole universitarie e/o alla iscrizione ad albi professionali; c) lo svolgimento di attività di staff e/o di studio, ricerca, ispettive, di vigilanza e controllo caratterizzate da elevate autonomia ed esperienza. 2. Tali posizioni, che non coincidono necessariamente con quelle già retribuite con l’indennità di cui all’art. 37, comma 4, del CCNL del 6.7.1995, possono essere assegnate esclusivamente a dipendenti classificati nella categoria D, sulla base e per effetto d’un incarico a termine conferito in conformità alle regole di cui all’art. 9.” Con riferimento all’Area della Dirigenza soccorre invece l’art. 38 (“Copertura assicurativa”) del relativo CCNL del 23 dicembre 1999 Regioni e autonomie locali in base al quale “1. Gli enti assumono le iniziative necessarie per la copertura assicurativa della responsabilità civile dei dirigenti ivi compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo e colpa grave. Le risorse finanziarie destinate a tale finalità sono indicate nei bilanci, nel rispetto delle effettive capacità di spesa.”
Il Collegio, sulla scorta delle riportate prescrizioni negoziali valuta in termini positivi la facoltà per l’ente locale di provvedere, accollandosi i relativi oneri, alla copertura assicurativa per la responsabilità civile dei verificatori c.d. interni, entro i confini tracciati dalla disciplina di fonte pattizia, limitatamente all’ipotesi di danno prodotto dal dipendente con colpa lieve, rispetto al quale si giustifica l’interesse dell’ente all’assicurazione dato che, in tal caso, il comune è esposto all’obbligo del risarcimento senza potersi rivalere nei confronti del dipendente che, di converso, sarà tenuto a titolo di responsabilità erariale c.d. indiretta nelle differenti ipotesi di danno causato con dolo e colpa grave.
Resta ovviamente prerogativa dell’ente locale valutare l’esistenza e la consistenza del rischio che con l’assicurazione si intende coprire e di verificare, avvalendosi anche degli Orientamenti applicati espressi in materia dall’ARAN, la riconducibilità del personale incaricato per l’attività di verifica ex art. 26 del d.lgs. n. 50/2016 alle specifiche categorie professionali previste dalla contrattazione collettiva ai fini della copertura assicurativa.
