Con deliberazione n. 10/SEZAUT/2020/QMIG, la Sezione Autonomie della Corte dei conti ha enunciato il seguente principio di diritto: «Il divieto contenuto nell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, non si applica all’istituto dello “scavalco condiviso” disciplinato dall’art. 14 del CCNL del comparto Regioni – Enti locali del 22 gennaio 2004 e dall’art. 1, comma 124, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, anche nel caso comporti oneri finanziari a carico dell’ente utilizzatore».
A giudizio della Corte, infatti, non v’è dubbio che l’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016 venga a configurarsi come una disposizione di carattere eccezionale che comprime l’autonomia organizzativa dell’ente territoriale nella ricorrenza dei casi indicati dal legislatore (in senso analogo a quanto era previsto nell’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66/2014, fatto oggetto dello scrutinio della Corte costituzionale nella decisione n. 272/2015), sì da doversi escludere l’interpretazione analogica, in applicazione del canone ermeneutico, contenuto nell’art. 14 delle preleggi del codice civile, alla stregua del quale le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati.
Alla luce delle precisate coordinate interpretative, si reputa che il dettato normativo contenuto nell’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l n. 113/2016 – in forza del quale gli enti inadempienti non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto ai predetti obblighi – non consenta di ricomprendere nel divieto di assunzioni anche la diversa fattispecie dello “scavalco condiviso”.
Giova rilevare che la ratio di quest’ultimo istituto è quella di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse. L’art. 1, comma 124, della legge n. 145/2018 dispone, infatti, che, a tali fini “gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti, cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. Si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui all’articolo 14 del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto delle regioni e delle autonomie locali del 22 gennaio 2004”.
È stato, condivisibilmente, affermato (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n.414/2013/PAR) che nella fattispecie di avvalimento parziale del dipendente in servizio presso un altro ente non si è al cospetto di una prestazione lavorativa totalmente trasferita, come nell’ipotesi del “comando” (fattispecie esaminata, in concreto, nella deliberazione n. 103/2017/PAR della Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo), ma di fronte ad una più duttile utilizzazione convenzionale. Ed invero, il legislatore prescrive che, in sede di convenzione, debba essere definito “il quomodo di ripartizione del carico finanziario, in estrema ipotesi anche insussistente ex latere accipientis”. Nello “scavalco condiviso”, infatti, il lavoratore mantiene il rapporto d’impiego con l’amministrazione originaria, rivolgendo solo parzialmente le proprie prestazioni in favore di un altro ente, nell’ambito dell’unico rapporto alle dipendenze del soggetto pubblico principale.
Pertanto, quand’anche la convenzione sottoscritta fra le amministrazioni preveda una ripartizione del carico finanziario della spesa complessiva, già in essere per il dipendente, attribuendone una quota parte in capo all’ente utilizzatore, la fattispecie in esame non può mai integrare la costituzione di un nuovo rapporto di impiego per la mancanza di un vincolo contrattuale diretto tra l’ente che si avvale delle prestazioni “a scavalco” ed il lavoratore, trattandosi di un modulo organizzativo di condivisione del personale fra amministrazioni pubbliche.
Mancano, dunque, nella peculiare fattispecie all’esame, i presupposti ritenuti essenziali ed ineludibili dal Legislatore per l’operatività del divieto previsto dall’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l n. 113/2016, né la norma può essere applicata dall’interprete in via analogica a casi non espressamente previsti dalla disposizione. In particolare, non appare consentita un’interpretazione “additiva” che introduca ulteriori limitazioni all’autonomia organizzativa degli enti territoriali con riguardo ad un istituto, quale quello dello “scavalco condiviso”, che presenta un’ontologica diversità strutturale rispetto alla fattispecie di “assunzioni” colpite dal divieto.
Si osserva, precisa ancora il Collegio, che la finalità ordinamentale dell’istituto, ben delineata dall’art. 1, comma 124, della l. n. 145/2018, unitamente alla stessa temporaneità dell’utilizzo congiunto del personale, conducono ad escludere che il ricorso a tale modulo organizzativo possa costituire una elusione al divieto di assunzioni. Ipotesi, questa, che la disposizione di cui all’art. 9 citato riferisce al solo caso dei contratti di servizio con soggetti privati.
Da ultimo, va rilevato come l’indirizzo espresso si ponga in linea di continuità con l’interpretazione enunciata da questa Sezione nella precedente deliberazione n. 23/SEZAUT/2016/QMIG (resa con riferimento alla diversa disciplina vincolistica di cui all’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010), in cui si è affermato che l’istituto previsto dall’art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004 individua una modalità di utilizzo del dipendente pubblico da parte di più enti, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, senza che si possa configurare un autonomo rapporto di lavoro a tempo parziale, o un’assunzione.
La soluzione ermeneutica appena illustrata non esime, tuttavia, dal mettere in luce come il ricorso al ricordato strumento organizzativo – di per sé legittimo ed ammissibile – debba avvenire in modo coerente con la relativa funzione ordinamentale, nel rispetto della concreta necessità di assicurare il regolare svolgimento di un servizio per l’effettivo fabbisogno dell’Ente e nell’ambito dei limiti di legge.
