Con la recente sentenza n. 39/2022, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Toscana ha fornito una puntuale ricostruzione del dato normativo relativo al conferimento degli incarichi di supporto alla direzione politica all’interno degli enti locali (incarichi ex articolo 90 del decreto legislativo n. 267 del 2000).
In linea di principio, ricorda la Sezione, la giurisprudenza della Corte dei conti, sin dalle prime contestazioni mosse in relazione all’applicazione pratica della norma da parte degli enti interessati, ha messo in evidenza che il conferimento intuitu personae non esonera lo stesso conferente, e per il suo tramite l’ente locale interessato, dal rispetto di una serie rigorosa di presupposti e requisiti. Essi sono stati tratteggiati come di seguito dalla giurisprudenza apicale della Corte dei conti (ex multis Sezione I centrale Appello, 6 dicembre 2012, n. 785), che ha codificato l’interpretazione consolidata delle sezioni giurisdizionali e di controllo regionali: “– si tratta di assunzioni a tempo determinato e non possono essere affidate tramite incarichi di collaborazione coordinata e continuativa (Corte dei conti Puglia – Sentenza n. 241/2007); – si tratta di posti in dotazione organica (Corte dei conti Toscana – Sentenza 622/2004) e pertanto per i posti il singolo ente sulla base della propria autonomia regolamentare dovrà valutare a quale categoria si riferiscono le necessità del Comune ai fini delle assunzioni ex art. 90 del Tuel; – possono essere affidate esclusivamente per funzioni di supporto di attività di indirizzo e di controllo alle dirette dipendenze del Sindaco, al fine di evitare qualunque sovrapposizione con le funzioni gestionali ed istituzionali, che devono invece dipendere dal vertice della struttura organizzativa dell’ente (Corte dei conti Lombardia – Deliberazione 43/2007); – agli uffici in oggetto possono essere affidate la gestione delle risorse umane, strumentali e finanziarie strettamente strumentali e funzionali all’esercizio dei compiti medesimi (Corte dei conti Toscana – Deliberazione n. 5P/2008 in parte in contrapposizione con la Corte dei conti Lombardia poco sopra citata); – tali assunzioni rientrano nel concetto di spesa di personale (Corte dei conti Lombardia – Deliberazione 43/2007). Inoltre: – il compenso di base deve essere corrispondente ad un compenso erogato per la categoria di appartenenza del CCNL Enti Locali sulla base di quanto previsto nella dotazione organica per quel preciso posto da ricoprire in riferimento alle disposizioni dell’art. 90 del Tuel; – anziché prevedere diversi compensi accessori sarà possibile individuare un unico emolumento (indennità di staff) onnicomprensiva di qualsiasi altra retribuzione accessoria”.
La circostanza che non sia prevista una selezione comparativa non comporta, peraltro, un arbitrio indiscriminato ad personam nel conferimento del relativo incarico. Pertanto, oltre che vincoli di carattere organizzativo, procedimentale e finanziario, il conferente è comunque tenuto al rispetto di un minimum vincolante quanto alla scelta del designato e, soprattutto, alla determinazione della sua retribuzione.
Si tratta di affermazioni consolidate nella giurisprudenza della Corte dei conti, che ha evidenziato che l’articolo 90 in questione comunque «non permette “di prescindere dalla valutazione della specificazione della categoria e del profilo professionale che, visti anche gli insegnamenti della Corte costituzionale, 28 luglio 1999, n. 364, la quale ha rimarcato la necessaria comparazione nello scrutinio dei soggetti aspiranti ad essere incardinati nella Pubblica Amministrazione, costituiscono fondamentali elementi di valutazione al fine dell’inserimento di un soggetto nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione. La presenza dell’elemento fiduciario, che pur deve sussistere nell’ambito di un rapporto di staff, pertanto, non prescinde da un’oggettiva valutazione del curriculum vitae del soggetto preso in considerazione, anche al fine di collocare nell’ambito della “macchina amministrativa” collaboratori in osservanza del fondamentale principio di trasparenza che deve connotare l’attività dell’Amministrazione” (Sez. Giur. Toscana, sentenza n. 622/2004) 2004)» (Sezione regionale di controllo per la Basilicata, 26 novembre 2018, n. 38). In particolare, tra l’altro (Sezione regionale di controllo per la Campania, 9 agosto 2018, n. 102), deve essere esperita la previa verifica dell’esistenza di risorse interne, con ricorso ad estranei solo in caso di esito negativo della ricognizione di funzionari interni, anche al fine di rispettare le legittime aspettative delle risorse interne all’ente.
Dall’analisi del dato testuale, per come interpretato dalla giurisprudenza, possono quindi essere desunti una serie di presupposti per il conferimento degli incarichi de quibus:
a) costituzione del rapporto con contratto di lavoro subordinato, sia pure a tempo determinato (Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna, 3 dicembre 2014, n. 165), anche per evitare lo sfruttamento delle energie lavorative da parte del datore pubblico a danno del collaboratore, soggetto meritevole di tutela pur se incardinato in assenza di una procedura concorsuale;
b) rispetto dei conferenti vincoli di spesa, non potendo il particolare atteggiarsi del rapporto consentire la deroga ai tetti fissati in via normativa per la generalità delle spese per il personale (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, 16 ottobre 2007, n. 43) essi devono mantenersi nei limiti di tale plafond;
c) previsione nel regolamento dell’ente, per espressa indicazione dell’articolo 90 citato (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 43 del 2007, cit.; Sezione giurisdizionale Regione Siciliana, 8 ottobre 2020, n. 542), di tali incarichi, che devono essere previsti nel Regolamento degli uffici o dei servizi. Quest’ultima precisazione impone quindi di collocare gli incarichi di staff pur sempre all’interno della struttura organizzativa, predeterminata, dell’ente locale. Di conseguenza, deve essere escluso che tali uffici possano essere creati ad hoc con ordinanza, e che comunque sia attribuito un trattamento economico diverso da quello indicato nel medesimo regolamento.
d) rispetto del procedimento: esso è ricavabile dai principi generali e dalla legislazione speciale quantomeno con riferimento alla previa verifica dell’insussistenza di risorse interne, e del conseguente “valore aggiunto” apportato dagli interessati, considerando che diversamente non sarebbe giustificato l’inserimento di soggetti esterni all’interno della pubblica amministrazione.
e) rispetto dei requisiti culturali e professionali.
Alla fonte disciplinante il conferimento di incarichi di staff (contenuta, come più volte esposto, nell’articolo 90 del decreto legislativo n. 267 del 2000), ricorda poi la Sezione, ha più di recente innovato l’articolo 11 del decreto-legge n. 90 del 2014. La novella, introducendo un comma 3-bis, ha precisato che “Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”.
La lettera della norma, secondo il parere dei Giudici, non presenta particolari problemi esegetici ed è anzi di agevole lettura. Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dei convenuti, infatti, l’effetto della suddetta novellazione, indipendentemente dalle intenzioni del decretante, non è stato quello di legittimare ex post il conferimento di incarichi del tutto svincolati dal possesso di requisiti culturali ovvero professionali. Essa, al contrario, assume un duplice valore, uno di carattere confermativo e uno di carattere innovativo, in entrambi i casi ininfluente ai fini dell’eventuale elisione della contestazione in esame.
Innanzitutto, la disposizione ha oggettivamente precluso il ricorso alle collaborazioni di cui all’articolo 90 del decreto legislativo n. 267 del 2000 per attività gestionali o sinanco ordinarie, rafforzando quindi l’originaria impostazione dello stesso atto normativo. La contraria prassi era stata, in passato, stigmatizzata (in quanto illegittima) da parte della giurisprudenza contabile, che aveva evidenziato come la facoltà di utilizzare il personale assunto ai sensi dell’articolo 90 non possa legittimare assegnazioni “strumentalmente finalizzate all’assunzione temporanea, mediante chiamate dirette di natura fiduciaria, di (…) soggetti (…) anche presso settori diversi dell’Amministrazione comunale per l’espletamento di mansioni generiche, rientranti nelle ordinarie competenze gestionali dei vari settori amministrativi del Comune e, comunque, palesemente esulanti rispetto ai tipici compiti di supporto e di collaborazione all’esercizio, da parte del sindaco, delle sue istituzionali funzioni d’indirizzo politico-amministrativo e di controllo” (Sezione giurisdizionale di Appello per la Regione Siciliana, 9 settembre 2014, n. 377).
In secondo luogo, contrariamente a quanto argomentato dalla difesa citata, essa presenta valore “innovativo”, e non già “confermativo”, con conseguente applicabilità solo agli incarichi successivi alla sua introduzione.
Infatti, la novella ha (in astratto) permesso di adibire personale non laureato a mansioni analoghe, quanto al contenuto e in via correlativa quanto alla retribuzione, al personale dirigenziale.
In particolare, come sostenuto da parte della giurisprudenza contabile, la disposizione “indirettamente riconosce la possibilità che il trattamento economico del personale, non adeguatamente titolato, assunto negli uffici di staff possa comunque essere parametrato a quello del personale con qualifica dirigenziale. Ma tale evenienza, avendo portata chiaramente innovativa rispetto ad un assetto che deponeva in senso contrario, può realizzarsi solo posteriormente all’introduzione della disposizione” (Sezione II centrale Appello, 8 luglio 2019, n. 244). Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dai convenuti, il governo decretante non ha affatto confermato la possibilità del conferimento di incarichi a personale non dotato dei requisiti specifici, con retribuzioni analoghe a quelle dei dirigenti.
Invece, fatti salvi gli ulteriori elementi sostanziali e procedimentali, il citato atto normativo ha consentito quanto in passato non era invece permesso.
