Con deliberazione n. 78/2021/QMIG, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria ha ritenuto opportuno deferire alla Sezione delle Autonomie (ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174) o alle Sezioni Riunite in sede di controllo (ai sensi dell’art. 17, comma 31, decreto legge1° luglio 2009, n. 78) la seguente questione di massima ai fini dell’adozione di una pronuncia di orientamento generale: “se la locuzione “entro i termini stabiliti dal testo unico di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267”per l’approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo contenuta all’art. 1, c.1091 della legge n. 145/2018 debba intendersi riferita, per il bilancio di previsione, al termine del 31dicembre dell’anno precedente (ex art. 151, c.1, TUEL) e, per il rendiconto, a quello del 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento (ex artt. 151, c.1, e 227, c.2, TUEL) ovvero se questa possa intendersi riferita anche al diverso termine prorogato, per il bilancio di previsione, con legge o con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze (ai sensi dell’art. 151, c.1, ultimo periodo TUEL) e, per il rendiconto, con legge”.
Come noto, la questione in esame è stata in più occasioni portata all’attenzione della magistratura contabile, che si è espressa concordemente, ritenendo che il termine per l’approvazione del bilancio a cui la ridetta norma fa riferimento è quello del 31 dicembre dell’anno precedente, ai sensi dell’art. 151, c. 1, d.lgs. n. 267/2000, a prescindere da eventuali proroghe (SRC Emilia Romagna, n. 52/2019/PAR; SRC Lombardia n.412/2019/PAR e nn. 40 e 113/2020/PAR; SRC Toscana, n. 46/2020/PAR; SRC Abruzzo, n. 120/2020/PAR; SRC Piemonte nn. 92 e 96/2021/PAR). Nella maggior parte dei casi, i quesiti proposti alle Sezioni regionali erano formulati con riferimento al termine prorogato con decreto ministeriale di cui all’art. 151 TUEL; tuttavia, l’interpretazione è stata ribadita anche con riferimento alla proroga del termine operata con legge (es., nel caso della legislazione emergenziale relativa all’epidemia da Covid-19, cfr. SRC Abruzzo, n. 120/2020/PAR). L’orientamento consolidato delle Sezioni regionali è basato su una prospettata interpretazione letterale della disposizione più volte citata, che espressamente rimanda ai termini previsti dal TUEL. In aggiunta, le medesime Sezioni regionali hanno messo in luce come l’approvazione del bilancio di previsione oltre il termine del 31 dicembre determini conseguenze sul piano della gestione finanziaria dell’ente, ossia l’applicazione, ai sensi dell’art. 163 TUEL e del paragrafo 8 del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, di cui all. 4/2 al d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, della più stringente disciplina che regola l’esercizio provvisorio, “con riguardo al quale anche la previsione e l’erogazione di risorse incentivanti, quale l’incentivo economico a favore dei dipendenti comunali per le attività connesse alla partecipazione dell’Ente all’accertamento dei tributi erariali, non possono considerarsi sottratte ai suddetti limiti” (SRC Piemonte nn. 92/2021/PAR, cfr. anche SRC Abruzzo, n. 120/2020/PAR; SRC Lombardia, n. 412/2009/PAR). Inoltre, è stato ritenuto che una diversa interpretazione dell’art. 1, c. 1091, l. n. 145/2018, priverebbe di significato l’espressa apposizione di un termine da parte del legislatore, nonché frustrerebbe lo spirito della disposizione, finalizzata alla corretta gestione delle risorse pubbliche e in particolare di quelle relative alla spesa per il personale, precludendo l’erogazione dell’incentivo solo a quei comuni che, non avendo approvato il bilancio nemmeno entro il termine prorogato, sarebbero incorsi nella procedura di commissariamento ed eventualmente di scioglimento del Consiglio comunale ex art. 141 TUEL (SRC Lombardia, n. 412/2019/PAR). Va, poi, dato atto di un recente orientamento formatosi sul termine rilevante, ai fini dell’applicazione dell’art. 1, c. 1091, l. n. 145/2018, per l’approvazione del rendiconto. Con la deliberazione n. 113/2020/PAR, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, nel confermare il precedente e sopra riportato orientamento relativo all’individuazione del termine per l’approvazione del bilancio di previsione, ha, difatti, ritenuto che, posta la diversa funzione di tale documento contabile e del rendiconto – rispettivamente preordinati alla programmazione degli interventi e all’allocazione delle relative risorse nell’esercizio finanziario futuro, il primo, e alla rappresentazione delle risultanze della gestione precedente, il secondo – sarebbe privo di senso logico correlare gli anzidetti incentivi all’approvazione del rendiconto esclusivamente entro il termine ordinario del 30 aprile fissato ex art. 151, c. 7,TUEL. Ciò anche in considerazione del fatto che l’approvazione del rendiconto oltre il termine fissato dal d.lgs. n. 267/2000, ma entro il termine per legge differito, non altera i risultati raggiunti nel precedente esercizio finanziario, né produce alcun effetto sull’avvenuta attività di riscossione da parte del personale che, avendo raggiunto l’obiettivo assegnato, sarebbe pregiudicato dalla mancata corresponsione dell’incentivo pianificato nel bilancio di previsione tempestivamente approvato entro il 31 dicembre. L’orientamento della Sezione Lombardia si fonda, altresì, sul fatto che la richiesta di parere verteva, in particolare, sul termine di approvazione del rendiconto 2019, prorogato dal d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020 n. 27, che, in quanto norma speciale rispetto al TUEL, deroga al termine fisiologicamente in quest’ultimo indicato.
L’interpretazione offerta dalle altre Sezioni regionali di controllo non ha tuttavia persuaso la Sezione regionale ligure, la quale ritiene possibile una differente interpretazione ai fini dell’applicazione della norma in esame.
A parere della Sezione, infatti, andrebbe in primo luogo valorizzato il fatto che l’art. 1, c. 1091, opera un rinvio generico ai termini stabiliti dal TUEL che, per esplicita previsione dello stesso Testo unico, per quanto riguarda il bilancio di previsione possono essere differiti con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze. In altre parole, lo stesso art. 151, c.1, TUEL, nel fissare per il bilancio di previsione il termine ordinario di approvazione al 31 dicembre, contestualmente prevede la possibilità che questo possa essere differito al ricorrere di giustificate ragioni. Considerare che l’art. 1, c. 1091, si riferisca esclusivamente al termine del 31 dicembre, affermano i Giudici liguri, implicherebbe sostenere che esso operi un rinvio alla sola prima parte dell’art. 151, c. 1, TUEL, mentre il Collegio reputa che il rinvio in esame debba ritenersi esteso anche ai termini stabiliti dagli eventuali decreti ministeriali di proroga dei termini stessi. Laddove, poi, la data del 31 dicembre (ovvero quella del 30 aprile nel caso del rendiconto), sia prorogata con legge, la successiva disposizione, di pari rango, che concede un nuovo termine opera una deroga, temporalmente limitata, rispetto al termine ordinario del TUEL (sul punto si rimanda anche al ragionamento descritto dalla Sez. Lombardia nella citata deliberazione n. 113/2020/PAR in relazione al criterio di specialità). Pertanto, anche nel caso di proroga del termine intervenuta con legge, il rinvio effettuato dall’art. 1, c. 1091, può essere riferito al diverso termine previsto con la successiva – derogatoria e speciale – disposizione. Inoltre, per quanto concerne le criticità evidenziate in merito all’esercizio provvisorio, si osserva che, sebbene l’approvazione differita del bilancio implichi indubbiamente l’applicazione della disciplina – più restrittiva – di tale tipologia di esercizio, ai sensi dell’art. 163, c. 1, TUEL, va rilevato che la stessa incide solamente sulla gestione finanziaria dell’ente e ha carattere transitorio, venendo meno con l’approvazione del bilancio. Invece, come previsto dall’art. 1, comma 1091, legge n. 145/2018, la destinazione del maggior gettito al potenziamento delle risorse strumentali degli uffici preposti alla gestione delle entrate o al riconoscimento di trattamento accessorio avviene sulla base dei dati risultanti dal conto consuntivo relativo all’esercizio precedente (e, quindi, necessariamente, in un momento successivo alla chiusura finanziaria della gestione e rispetto all’approvazione del relativo rendiconto, consentendo di poter valutare se gli obiettivi di incremento di accertamenti e riscossioni di IMU e TARI siano stati effettivamente raggiunti). Infine, con riferimento alla considerazione che un’interpretazione estensiva dell’art. 1, c. 1091 rischierebbe di frustrare lo spirito della disposizione, il Collegio ritiene che ciò che rileva ai fini della corretta applicazione della disposizione in esame è che la destinazione del maggior gettito (da incassare, oltre che da accertare) avvenga nel rispetto degli equilibri di bilancio e dei principi di finanza pubblica(e, quindi, sulla base di idonea programmazione), della corretta e preventiva determinazione degli obiettivi (che trovano fonte nei documenti annuali di perfomance organizzativa e individuale), della destinazione dei soli maggiori incassi (o meglio, di una percentuale di essi) al trattamento accessorio e, infine, della liquidazione sulla base di entrate certe – la cui puntuale determinazione è possibile, appunto, solo con l’approvazione del rendiconto. Ciò considerato, se tali elementi ricorrono, non si ritiene che l’approvazione del bilancio o del rendiconto entro i termini prorogati dal legislatore o dal Ministero dell’interno possa frustrare lo spirito della norma (tesa a premiare l’effettivo incremento di accertamenti e incassi da IMU e TARI). Piuttosto, considerare come termini rilevanti di approvazione dei documenti contabili unicamente quelli “ordinari” rischia di vanificare le particolari e spesso eccezionali esigenze poste alla base del loro differimento (si rimanda, ad esempio, alle sopra richiamate disposizioni che hanno differito i termini di approvazione del bilancio 2021, contenute in leggi specificatamente emanate per fronteggiare le conseguenze dell’epidemia da Covid-19 nonché, all’art. 106, c. 3-bis, d.l. n. 34/2020 recante il differimento dei termini di approvazione dei bilanci 2020 e 2021 alla luce “delle condizioni di incertezza sulla quantità delle risorse disponibili per gli enti locali”). Le ultime disposizioni citate, inoltre, nella quasi totalità dei casi, nulla hanno a che vedere con le azioni programmate dai comuni in materia di incremento degli accertamenti di IMU e TARI, né con l’implementazione delle azioni di miglioramento della riscossione intervenute in corso d’anno, considerato, infine, che dal punto di vista giuridico-contabile, l’approvazione del bilancio di previsione, in un sistema di contabilità finanziaria, costituisce momento di autorizzazione delle spese e delle sole entrate da indebitamento, mentre non autorizza l’attività di accertamento e riscossione delle entrate(cfr. art. 164 d.lgs. n. 267/2000).
